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          [全過程人民民主]為全國人大代表“全過程”參與國家立法搭建制度平臺

          時間:2022-05-01 06:00:35來源:陜西省人大常委會作者:曲頔

          2021年10月13日,習近平總書記在中央人大工作會議上發表重要講話,其中,對全過程人民民主重大理念作了全面系統深刻闡述,提出了一個國家政治制度民主與否的“八個能否”評價標準以及“四個要看、四個更要看”重大論斷,概括了我國全過程人民民主實現過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的“四個相統一”,提出了繼續推進全過程人民民主建設“三個具體地、現實地體現到”。其中,習近平總書記鮮明指出:“要保證人民依法行使選舉權利,民主選舉產生人大代表,保證人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實到人大工作各方面各環節全過程,確保黨和國家在決策、執行、監督落實各個環節都能聽到來自人民的聲音?!睂Πl揮人大代表在全過程人民民主中的重要作用作出精準定位、提出明確要求。

          一、全國人大代表在踐行全過程人民民主中的性質定位

          我國憲法規定,國家一切權力屬于人民,人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。保證人民當家作主是各級人大及其常委會的憲法職責。人大代表作為國家權力機關的組成人員,代表人民的利益和意志,依照憲法和法律賦予的各項職權,參加行使國家權力,保證人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。我國人大代表具有高度的廣泛性、代表性和民主性,在制度安排和實踐運行中集中體現了人民當家作主的政治理念。

          立法是為社會生活和公民行為立規矩、定方圓的政治活動,是全過程人民民主的重要環節和實現途徑,必須始終堅持人民主體地位,為民立法,不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。全國人大代表來自人民、植根人民,工作和生活在人民中間,與人民群眾有著天然聯系,對社會生活的理解更直接,對相關領域法治需求的體會更深刻,對法律法規在實際生活中運行的情況和存在的問題更有切身體會,這是人民代表大會制度的政治優勢。在立法工作中,充分發揮代表參與立法的作用,使立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生,既是科學立法、民主立法的重要途徑,也是全過程人民民主在立法工作中的重要體現。近年來,全國人大常委會在立法工作中重視發揮代表的橋梁紐帶作用,使立法充分吸納人民建議,反映人民期盼,體現人民意愿,更好做到“民有所呼,立法有所應”。

          二、代表全過程參與立法的法律保障和工作機制

          習近平總書記指出,我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序,而且有完整的參與實踐。在制度程序上,2021年修改的全國人民代表大會組織法中,把全過程人民民主重要論述轉化為法律規范,特別是專門規定了全國人大代表“充分發揮在全過程民主中的作用”,為加強和改進新時代人大工作、發揮代表在全過程人民民主中的重要作用提供了法律依據和保障。此外,代表法、立法法、監督法等法律對人大代表參與立法工作也作了有關規定、提供了法律制度保障。

          在參與實踐上,黨的十八大以來,全國人大常委會從堅持和完善人民代表大會制度的高度,密切聯系代表、保障代表履職,完善相關工作機制。委員長會議審議通過《關于加強和改進全國人大代表工作的具體措施》和《關于完善全國人大常委會組成人員聯系全國人大代表機制的意見》,其中對保障代表在立法工作各環節有效參與作了明確規定,推進代表參與立法工作制度化、規范化。

          加強代表列席常委會法律案審議相關工作。在邀請代表列席常委會會議制度的基礎上,本屆以來進一步加強代表列席工作,邀請代表的數量不斷擴大;結合法律案涉及的領域、事項和代表專長確定參會代表,針對性和精細化程度不斷提高;建立列席常委會會議代表座談機制,栗戰書委員長出席座談會聽取代表意見建議并作重要講話。截至2021年6月底,十三屆全國人大常委會邀請900余人次代表參加座談,代表提出的意見建議全部交由有關機關、組織認真辦理,交辦情況和辦理結果逐一向提出意見建議的代表通報。

          建立完善常委會組成人員聯系代表機制,有效發揮代表就常委會審議中的法律案等事項提出意見建議的作用。常委會組成人員聯系代表工作情況,向常委會黨組會議、委員長會議報告。常委會組成人員平時多通過電話、、信函等方式,在代表大會、常委會會議期間則通過與代表座談,調研,走訪,邀請參加執法檢查等方式,加強與代表的溝通聯系,聽取代表意見建議。2021年,156位常委會組成人員直接聯系439位全國人大代表,其中,16位委員長會議組成人員聯系92位代表。通過這一工作機制,代表與全國人大常委會聯系更加密切,提出意見建議途徑更加暢通,參與立法工作更加富有實效。

          三、代表參加大會審議法律案,直接參與行使國家立法權

          本屆全國人大代表參與行使國家立法權,全國人大審議通過法律案、作出有關法律問題和重大問題的決定情況。制圖/李洪興

          全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會審議表決法律案,是代表參與行使國家立法權的重要途徑。全國人大增加大會審議法律案的數量,自2015年起至2022年,全國人大常委會已連續8年提請全國人民代表大會審議重要法律案。十三屆全國人大一次會議審議通過了憲法修正案和監察法;二次會議審議通過了外商投資法;三次會議審議通過了民法典和全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定;四次會議分別審議通過了關于修改全國人民代表大會組織法的決定、關于修改全國人民代表大會議事規則的決定、關于完善香港特別行政區選舉制度的決定;五次會議審議通過了關于修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的決定、關于十四屆全國人大代表名額和選舉問題的決定、香港特別行政區選舉十四屆全國人大代表的辦法和澳門特別行政區選舉十四屆全國人大代表的辦法。全國人大代表作為最高國家權力機關的組成人員,代表人民在代表大會上審議和表決法律案,直接參與行使國家立法權,是在國家立法中實現全過程人民民主的重要體現。

          四、統籌立法規劃計劃編制與代表議案建議辦理工作

          根據各方面意見,科學編制立法規劃、年度立法工作計劃,是保證立法工作不斷適應人民群眾新要求新期待,體現民主立法的前端關口,也是提高立法質量的先決條件。常委會法制工作機構在立法規劃、立法工作計劃編制中,結合代表議案、建議辦理工作,認真梳理、深入研究代表意見建議,及時納入立法規劃和立法工作計劃,充分發揮代表重要作用。

          據統計,十三屆全國人大四次會議上,全國人大代表提出有關立法方面議案467件,其中,90件議案涉及的30個立法項目已由全國人大常委會審議通過或者已提請全國人大常委會審議,176件議案涉及的68個立法項目已列入立法規劃或者年度立法工作計劃。根據代表意見建議,對立法工作計劃作出適當調整。比如,2020年,綜合考慮代表意見和各方面意見,調整2020年度立法工作計劃,將修改野生動物保護法、國境衛生檢疫法,統籌考慮修改傳染病防治法、突發事件應對法等增加列入計劃;將修改野生動物保護法、傳染病防治法、突發事件應對法等列入強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃。

          此外,在編制和調整立法規劃、擬訂年度立法工作計劃時,通過座談會等方式向全國人大代表征求立法項目建議,聽取全國人大代表意見。通過這些舉措,使人大代表能夠在立法項目的確定這一立法工作的初始環節,充分發表意見、得到吸收采納、形成有效參與、彰顯民主意涵。

          五、法律草案起草、論證、調研各環節發揮代表作用

          在立法工作中廣泛邀請代表參與、為代表發表意見建議提供服務,貫穿在法律草案的起草、論證、調研、審議等立法工作各個環節之中,使代表的意見建議在立法全過程都能得到充分有效的尊重和吸納。一是在法律草案的起草過程中,認真研究吸收代表議案建議提出的立法意見。比如,在刑法修正案(十一)草案起草過程中,對十三屆全國人大三次會議期間533人次代表提出的18件議案進行了充分研究,在未成年人刑事責任年齡,加強對非公有制經濟的平等保護,修改證券犯罪、洗錢罪、妨害傳染病防治罪等具體罪名的相關規定,增設襲警罪等方面,吸收采納代表的意見建議。二是邀請代表參加立法調研、座談研討、法律草案通過前評估等立法工作。比如,在生物安全法立法工作中,分別邀請閻建國、劉江東、夏恒建等代表參加北京、湖北調研;邀請吳清平、田克恭等五位代表參加通過前評估會。充分發揮基層立法聯系點作用,通過召開座談會等方式征求全國人大代表等的意見。

          六、法律草案廣泛聽取代表意見

          在立法工作中,及時向代表提供信息,通過多種途徑征求代表對法律草案的意見,聽取吸納代表意見,使之充分體現在法律草案中。

          一是組織代表研讀討論擬提請代表大會審議的法律草案。根據立法法相關規定,常委會決定提請代表大會審議的法律案,在大會舉行前的一個月將法律草案發給代表,并組織代表集體研讀討論,為參加大會審議時發表高質量審議意見做好充分準備。比如,在民法典編纂過程中,常委會辦公廳和法工委于2020年1月和4月,兩次組織全國人大代表研讀民法典草案,并根據代表研讀意見對民法典草案作出修改,為代表大會審議做好準備。2021年1月、2022年1月,先后組織全國人大代表研讀討論擬提請十三屆全國人大四次會議審議的全國人大組織法(修正草案)、全國人大議事規則(修正草案),以及擬提請十三屆全國人大五次會議審議的地方組織法(修正草案)。

          二是認真落實法律草案征求代表意見工作機制。法律草案向全國人大代表征求意見,綜合性、基礎性的重要法律草案,還會專門寄送給每位代表征求意見,專業性強的法律草案印發相關專業或領域的代表征求意見。在動物防疫法修訂草案、長江保護法草案、數據安全法草案、個人信息保護法草案初次審議后,書面征求了相關議案領銜代表的意見。

          三是在常委會審議法律草案時,對列席代表提出的意見建議同樣給予高度重視,認真研究吸收。比如,在基本醫療衛生與健康促進法審議時,根據代表關于醫學院校應開展醫德醫風教育的意見,在建議表決稿第51條中,將“醫學院?!痹黾幼鳛殚_展醫德醫風教育的主體之一。

          四是重視對代表意見的反饋。在憲法法律委有關法律草案審議結果的報告和審議意見中,對審議通過和正在審議的法律案采納代表意見建議的情況作詳細報告。在每部法律草案的修改情況匯報、審議結果報告等立法文件中,對代表意見建議及研究采納情況予以說明。法工委發言人就代表關注的法律問題進行回應。

          習近平總書記指出,“民主不是裝飾品,不是用來做擺設的,而是要用來解決人民需要解決的問題的。一個國家民主不民主,關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主?!蓖ㄟ^人大代表全過程參與立法工作的制度程序和參與實踐,我們深切地感受到,我國社會主義民主的廣泛性、真實性、有效性,實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一。

          (作者單位為全國人大常委會法工委憲法室) 


          來源/作者:陜西省人大常委會 曲頔
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